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1970年01月01日  浏览次数:  

 

论中国乡镇政权组织的职能分化

杨龙芳

    中国现代化的演进是一个政治、经济、文化的结构性转型的体制性变迁过程,这个过程可以从宏观和微观两个层面考察。中国乡镇政权组织结构职能分化问题是中国民主政治体制变迁中的一个重要的微观问题,它是一个理论问题,亦是一个实践问题。从政治实践的角度来看,中国基层政治民主成长是伴随乡镇政权组织结构职能分化的过程,并以乡镇政权组织结构职能分化为基础,中国基层政治民主找到了其生长的土壤。中国基层政治民主在改革开放的年代有了长足的发展,但呈现出一种的结构性矛盾,而这种结构性的矛盾是同中国乡镇政权组织结构职能分化的困境之相关。本文主要探讨中国基层民主政治实践中乡镇政权组织结构职能分化的结构性矛盾问题。

一、中国乡镇政权组织职能横向分化

19824月四川省广汉县向阳公社率先在全国改革人民公社体制,实行政社分开,建立了乡党委、乡人民政府和乡农工商联合总公司,揭开中国大陆农村基层政权组织变革的序幕。同年颁布“八二宪法”,恢复乡镇政府体制。根据“八二宪法”,19831012日,中共中央、国务院联合颁发了《关于实行政社分开,建立乡政府的通知》,开始全面展开政社分开、撤社建乡的组织变革工作。《通知》要求一般以原有公社的管辖范围为基础(如原有公社范围过大的也可以适当划小),在全国范围内进行政社分开,重建乡政府,同时按乡建立乡党委,并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织,以尽快改变党不管党、政不管政、政社不分的状况。这是公社职能横向分化的开始。为了推动民族自治县的基层政权组织建设,19831229日国务院专门发出《关于建立民族乡问题的通知》,以推动少数民族地区基层政权组织建设。乡作为中国大陆农民基层政权组织最普遍的建制形式,反映了传统农村社区的特点,符合中国的国情。乡在自然环境,居民构成,生活方式和风俗习惯等因素上都有共同之处,具有一定的内聚力。绝大多数乡都有一个集市,它是乡的经济文化中心,是乡政府的所在地。民族乡是一种特殊形式的乡政权建制,是民族区域自治原则在国家基层政权机关的具体应用。宪法规定:“民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施”,这个规定从法律上保障了民族乡的自治特色。

在重建乡政权组织的过程,中国大陆权力中心特别重视镇政权组织的建设。19831012日,中共中央颁布的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,要求全国在建乡过程中要重视集镇的建设,对具有一定条件的集镇,可以成立镇政权组织,以促进农村经济、文化事业的发展。19841122日,国务院批转民政部《关于调整建镇标准的报告》,按照积极发展小城镇的方针,要求调整基层政权行政区划,放宽市镇标准,总人口在两万人以下的乡,乡政府驻地非农业人口超过2000人,或总人口2万人以上的乡、乡政府驻地非农业人口占全乡总人口10%以上,可以撤乡建镇。984年是中国建制镇发展的重要转折点,建镇标准过分偏重人口总数和非农业人口比例,而忽视经济和基础设施方面的指标,部分经济发展水平较低的地方撤乡建镇,这就导致建制镇发展过快。1984年底全国镇的数量为7186个,1985年达9140个,1992年达到14539个,1994年达16702个,相当于1978年的7.68倍。 1995年高达17532个。1996年全国共有建制镇16124个(不包括县城)。1997年民政部制定新的撤乡建镇标准,特别偏重经济发展指标,要求工业总产值占工农业总产值。比重大于70%。这在一定的意义上规范了镇的建制。

重建的乡镇政权组织结构是一种横向分化组织结构,采取镇党委、乡镇政府、乡镇人民代表大会和乡镇农工商总公司四大机构分设形式,这四个组织机构在行政级别是平等的,为正乡级机构,这种乡镇组织职能横向分化,改变了乡镇政权的领导体制和组织机构,打破了人民公社一个机构一统天下的局面,突破了党委统一领导一切的格局,形成乡党委和乡政府并立的分化格局。

乡镇党委是乡镇政权组织中的领导机构,是乡镇政权组织体系中最重要的组织机构。乡镇党委属于党的基层组织,是全乡镇区域的领导核心,对全乡镇实行政治领导,也是乡政党组织的领导核心。乡镇党委的工作职责是:贯彻执行党的路线、方针和政策,执行中央和上级党组织的各项指示;对本辖区的政治、经济、社会各项重大问题提出决策,先是提出决策建议,交由乡镇人民代表大会讨论,并形成决议,最后交由乡镇政府执行;向乡镇人民代表大会和乡镇政府推荐主要干部;加强对共青团、妇联、科协和民兵等群众组织的领导;抓好本辖区内的思想政治工作和精神文明建设;搞好党的自身建设工作。

乡镇人民代表大会是乡镇一级国家权力机关,是农村基层的国家权力机关。乡镇人民代表大会在乡镇范围内具有至上性,乡镇政府必须无条件执行其决策。但乡镇人民代表大会组织在长时期内是比较脆弱的,尤其是它没有自己的常设机构,闭会期间的一切工作教育乡镇行政机关,严重的妨碍了乡镇人民代表大会有效的行使职权。乡镇人民代表大会制度有明确的职权:在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行;在职权范围内通过和发布公文;根据国家计划,决定本行政区域内的经济、文化文艺和公共文艺的建设计划;审查和批准本行政区域内财政预算和预算执行情况的报告;决定本行政区域内的民族工作的实施计划;选举乡长、副乡长、镇长、副镇长;

(七)、听取和审查乡、民族乡、镇的人民政府的工作报告;撤销乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令;保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利,民主权利和其他权利;保障农村集体经济组织应有的自主权;保障少数民族的权利;保障宪法和法律赋予妇女的男女平等,同工同酬和婚姻自由等各项权利。

乡镇人民代表大会主席团逐步成为实体,有三大职责:召集乡镇人民代表大会会议;主持乡镇人民代表大会会议;负责乡镇人民代表大会会后工作。乡镇人民代表大会组织独立发展的象征是设立乡镇人大主席团常务主席。1987年后,各省、自治区和直辖市设立乡镇人民代表大会主席团常务主席并配备相应的工作人员,由乡镇人民代表大会主席团常务主席负责主席团的常务工作。许多省份还用法律的形式将乡镇人民代表大会主席团制度化。

乡镇人民代表大会主席的职责,各地的规定大致相同,主要是召集主席团会议和处理主席团负责的日常工作。乡镇人民代表大会设立代表资格审察委员会、议案审查委员会、预算审查委员会的委员会,它们在乡镇人大主席团领导下进行工作。乡镇人民代表大会在乡镇政选举上已经起到决定性的作用。

乡镇政府是国家设在基层的最低一级的行政组织。乡镇政府机构设置没有明确的法律规定,没有可循的法律依据和标准,各地乡镇政府机构设置差别较大。乡镇人民政府的职能主要是执行职能,决策职能相对较少。乡镇人民政府的职权有7个方面:执行乡级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令;执行本行政区内的经济和社会发展计划、预算;管理本行政区域内经济、教育、科学文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育工作等行政工作;保护社会主义的全民所有财产和劳动群众集体所有的财产、保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序、保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;保障农村经济组织应有的自主权;保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯;保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻等各项权利;办理上级人民政府交办的其他事项。

1986年中共中央发布了《中共中央关于加强农村基层政权建设工作的通知》,对乡镇政府管理经济的职责作了具体的规定:制定本行政区域内的经济和社会发展规划并组织实施;协调本行政区域内农村各级经济组织间的关系;监督各经济组织和个体户认真执行国家的法律、法规和政策;保障各经济组织和个体户的合法经济权益,取缔违法经营,打击经济犯罪活动,

管理乡镇财权,指导和监督合作组织,做好财务会计、经济统计和其他经济管理工作;管理和推广科学技术成果。这些具体规定,反映了乡镇政府越来越成为一个职能较为清晰的政权组织。

乡镇政权组织职能分化最显著的特征是乡镇政府的作用有所增长,乡镇政府日益成为能够独立履行一级政府职能的机构。在以社为基础建立的乡,这一趋势尤为突出。过去公社党委组织高度行政化,党政不分,党包办政府,而现在党政分开成为一种新的选择。党政分开,不仅冲击着乡镇党委的行政化,而且推动乡镇政权权力重心位移。以党代政的绝对化的党委制,不仅受到深刻的批判,也受到政治生活的制约。中国权力中心还用法律的形式强化乡镇政府职能。中国地方组织法第53条明确规定:“地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。” “省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长分别主持地方各级人民政府的工作。”这就用法律的形式促进和保障了乡镇政府系统演变为一个相对独立的,不断强化的组织系统。乡镇政府有职权明确划分的正副乡长;有独立活动领域的办公室和助理员。乡镇政府有权召开独立的政府办公室会议和发布政府文件。1985年工资改革实行干部级别工资制,每个党政机构都要厘定行政级别,明确规定乡镇党委与政府同属于行政级别,为正乡级机构,用利益表达的方式对以党代政的党委制进行制度性否定。

       乡镇财政的设定,完善了乡镇政府组织,保障了乡镇政权组织的职能分化。财政在乡镇政权组织职能演变过程中是一个非常重要的变量。1983年中共中央、国务院发出《关于实行政社分开,建立乡政府的通知》指出,“随着乡政府的建立,应当建立乡一级财政。”1985412日,财政部颁发《乡(镇)财政管理试行办法》,全国乡镇一级普遍建立了乡镇级财政,进一步加强了乡镇政府的地位和作用,强化了乡镇政府的职能。乡镇财政是国家财政的重要组织部分,做好乡镇财政工作是乡镇政府的重要职能之一。乡镇财政所是国家财政部门的基层组织,也是乡镇政府的重要职能部门,起到了保证乡镇经济稳定发展的重要工具的作用。

除了乡镇党委、乡镇人民代表大会、乡镇政府三大系统外,还有在群众系统,即设置妇联、共青团等群众团体,有的乡镇还设置政协干事。乡镇党政权力机构的明显调整和组织体制创新说明,中国农村基层政权早已步入职能分化的道路,并取得了较大的发展。但这并不意味着乡镇政权职能分化已经终结。

二、中国乡镇政权组织职能纵向分化

乡镇政府权力的横向分化,带动并促进乡镇政府权力纵向分化。乡镇政府组织机构中除了隶属于乡镇政府的工作部门外,还有县政府在当地乡镇的派出机构,它们接受县级政府和乡级政府的“双重领导”,这就是农村社会俗称的“七所八站”。“所”是政府机构,“站”是政府所属行政事业机构。“七所八站”实际上是县级各种职能部门(包括中央和省设在县级的管理部门)在乡镇的有效延伸。这些机构具体从职能上来分,可以分为六类:

1  政法机构:法庭、公安派出所;

2  社会行政管理机构:交通运输管理所、电管所、邮电所;

3  经济行政管理机构:税务所、工商所、财政所、经管站、物价所(员)、计量所(员)、统计站(员);

4  农、林、水、医、学等事业机构:农科站、农机站、农技站、水利站、林业站、卫生院、兽医站、文化站、广播站、电影站、植保站、蚕桑站、多种经营服务站、教育组;

5  金融有机构:农业银行营业所、信用社;

6  经济单位:供销合作社、食品站、粮管所、种子站、烟草收购站。

这些机构名义以上是在“双重领导”体制下运转,但实际上是由县级人民政府的业务主管部门“直接领导”。 随着乡镇政府组织职能横向分化的发展,乡镇政府组织的纵向职能分化也获得发展。80年代中期以来,全国各地出现“下放所站,还权于乡”的呼声,开始把“七所八站”垂直下放给乡镇的实战探索,而有重点、分层次的分权划管理不失为一种可替代的选择,以便更好的推进农村社区的公共事务管理的发展。中共中央在1986年颁发中央22号文件,要求对乡镇简政放权,减少县级部门设在乡镇的垂直部门,消解县乡之间的矛盾,这在一定的意义上保证了乡镇政府职能的正常发挥,也促使乡镇政府组织职能进一步横向分化。

乡镇政府组织职能横向发展也带来了“乡—村”关系的纵向权力分化。乡与村之间的管理幅度相对缩小,从先前的“公社—大队—生产队”变为“乡—村”或“镇—村”,权力结构逐渐紧凑,乡镇政权同农民的关系大大简化。乡镇政府大都退出直接经营土地和生产指挥领域,转向主管提留、计划生育、宅基地(乡镇规划)和调节民事纠纷。乡镇政府在职能上从生产管理者和日常生活管理者变成了生产的服务者和政策的执行者。

三、中国乡镇政权组织职能分化的内在困境

中国乡镇政权组织职能化过程中存在多中心政治、条块分割、非制度化、乡镇组织权责关系失范等问题。

乡镇政权组织职能化不足,存在政治权力多中心现象。中国现存乡镇政权组织权力结构的多中心现象是客观存在的。这种多中心现象有乡镇党委、乡镇人民代表大会和乡镇人民政府构成的乡镇政权“三大领导班子”、或乡镇党委、乡镇人民政府和乡镇农工商总公司构成“三大领导班子”、或乡镇党委、乡镇人民代表大会、乡镇人民政府和乡镇农工商总公司构成的“四大部门”,党政并立待理论概括。这些概括在某种意义上反映了中国农村经济改革后乡镇政权所出现的变化,但最大的缺点是忽视了中国农村基层政权组织结构的历史传统。高度集中的党的一元化体制,不可能通过一纸法令而彻底改观。考虑到党一元化体制根深蒂固,党政并立是中国现存乡镇政权组织结构的最大特色。这种政治格局是一种多中心的、矛盾的权力体制。多中心体制的制度形式是党政联席会议,由全体党委委员、人大主席和正副乡镇长组成的党政联席会议(或称党委扩大会议)共同讨论决定乡镇事务,党政联席会议实际上成为乡镇政权的基本决策模式。这种党政联席会议模式实际上是乡镇党委的扩大,因为乡镇长一般都担任乡镇党委副书记或党委委员,而乡镇人大主席团主席也往往是党委成员。党政并立为特色的多中心体制是不稳定的,“强党弱政”很容易就会重新回到以党代政的老路上去。

第一、中国现存乡镇政权组织职能化过程中仍存在部门条块分割现象。

有些乡镇政权机构甚至实行从中央到地方的垂直管理,如农业银行信用社、邮电所、气象站、烟草收购站等。这些机构管理权限各不相同,其机构设置、人事调动、工资关系、业务工作方面等权力都由上级主管部门决定,仅有党组织关系在乡镇;有的部门(如工商所、税务所、法庭、邮电所)党组织关系也在上;有的部门(如农机站、文化站)的人事权在乡镇,但财权在上,工资由上面发放。由于乡镇政府对这些机构没有全权,甚至没有权,只能代管党组织关系,进行工作协调,难以肩负对乡镇经济和社会发展的全面责任。这样就出现了“部门掌权,政府协调”的格局。在这种格局下,乡政府对“七所八站”没有全面和综合的控制权,“七所八站”因许多资源控制在上级业务主管部门“条条”之手,不得不低头,“各事其主”,外加乡镇政府规格相对较低,“条块关系”在乡镇一级比任何一级政府都要突出。

上级部门的“条条”分隔了乡镇政权的经济职能,乡镇政府和县政府矛盾加重。县级部门在乡镇一级延伸,并决定其延伸机构的人事任免和业务关系,但又需要乡镇政府的协调、配合,才有可能将县级主管部门工作安排贯彻到乡与,这就形成“上面千条线,下面点个眼”的局面。这种局面在经济不发达、社会公共事务不多的过去,还难显示其内在矛盾。随着商品经济的发展,社会公共事务日增,乡镇政权组织和县级政权组织的矛盾日益加深,特别是财政压力日益突出。县级各个部门下乡检查工作,乡镇党政的领导干部又不敢得罪,不得不花费时间应酬,不得不财政支出,以“便饭”招待。乡镇机构与县级部门的矛盾表明,需要重新确立乡镇政权的特殊地位,并赋予其新的社会职能。

第二、中国现存乡镇政权组织职能化过程中仍存在非制度化现象。

乡镇组织制度虚设表现在:

1、    乡镇政府对乡镇人民代表大会负责体制有名无实。

乡镇党委不断强化对乡镇人大的政治控制。中国共产党和人大在决策上是存在矛盾的,一般程序上是主要由中共倡议,人大讨论和表决,这样人大决策功不得不受到影响。1989年后,为了加强党的领导作用,乡镇人大主席改由乡镇党委副书记或书记担任,这样就强化党委对乡镇人大的领导。

2、宪法规定的乡长制度虚化,甚至无法实行。

乡镇党委决策制同乡镇长负责制是存在矛盾的。乡镇党委在原则上有权过问有关全乡镇的重要决策,乡镇政府有权决定并负责一般行政工作。这仅仅是理想的分工,但在现实工作中,重大决策和普通工作难以有明确界限,基层政权中的党委和政府也无法掌握。事实上,乡镇党委往往拥有决策权优势,为了顺利开展工作,乡镇政府都采取与乡镇党委合作的态度,形成党政联席会议制度,这是一种妥协的,权责不明的决策机制。乡镇长不得不选择既要按照法律行使权利,还得按惯例与书记协调请示,这就造成不可避免地党委决定一切的局面。乡镇政府几乎成为乡镇党委的一个部门。乡镇党委同乡镇政府在决策上的冲突,往往引发乡镇政权权力中心的分裂,具体表现为“党政两个一把手”的不团结、最终导致乡镇行政效率低下。根据调查情况表明,中国不少地区的乡镇政府组织是相当弱化的,乡镇长负责制徒有虚名,乡镇长很少,甚至没有单独召开过正规的政府办公会议。一旦乡镇党委在决策上做得过分,很容易就会重新回到以党代政的老路上去。

第三、乡镇干部权责关系失范

1,乡镇党委和乡镇政府权责关系非制度化。

党委一般委员未定行政副乡级,副乡长又不进党委,使相互扯皮增加,各机构之间缺乏明确的法律关系的规范。传统社会官场中的勾心斗角,争权夺利,互相牵制的现象在乡镇政权权力组织中有所抬头和发展,把乡镇干部精力引向内耗之中,而不是引向发展生产力,更不是引向促进农村工业化和城市化之中。

2,乡镇党委和乡镇政府之间,乡镇农工商联合总公司属同一性政级,形成三驾马车局面。特别是党政两个一把手发生矛盾,闹不团结。

3,乡镇党委书记权力膨胀。

乡镇行政决策往往需要当机决断的权威,而多数地方只有乡镇党委书才可能具备。万事唯有乡镇党委书记出马,代行行政首长职能,才能打开工作局面。这样就可能出现乡镇党委书记决定一切的局面,用农民的话来说,“三块牌子一个门,说了算的还是那个人。”但乡镇党委书记在实际生活中是难以做到的,乡镇党委书记的活动在常规上又受到乡镇党委制的约束,于是两天三头要开一揽子碰头会议,工作效率地下。

4、,乡镇干部权力异化。

乡镇干部由于不受明确的法律规范,这就必然出现乡镇干部个体行为不规范,导致权力异化,滋生腐败现象,导致乡镇干部与农民关系紧张。如果其乡镇干部不规范的行为任其发展,其后果将不堪设想。

四、乡镇政权组织职能分化局限性的政治后果

中国乡镇政权组织职能分化过程是一个不彻底的过程,特别是乡镇政权权力组织生长过程中的发散性因素,这既不利于增强中国共产党作为执政党的政治合法性,也不利于把乡镇基层政治民主实践转型纳入规范的民主化过程之中。具体表现为:

首先是乡镇政府权力合法性来源双重化。

目前,中国乡镇政府权力合法性来源有两个:中国共产党乡镇党委和乡镇人民代表大会。

乡镇党委是中国基层政府的权力合法性来源的首要途径。党政关系是一直困扰中国政治合法性建设的“制度”问题,这个问题想在乡镇政权合法性建设中得到解决是有一定的难度。首先,中国宪法虽然没有明确规定中国共产党的领导地位,但是在《宪法序言》及其它相关条款,多次以间接方式提到共产党的重要作用和至高无上的核心地位。《序言》以历史的陈述方式指出:“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就,就是中国共产党领导中国各族人民在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下,坚持真理,修正错误,战胜许多艰难险阻而取得的”。《宪法》第1条规定“中华人民共和国是工人阶级领导的,以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。这说明共产党的领导地位,是有宪法基础的,乡镇党委是乡镇政府地位和权力的重要源泉之一。

乡镇党委,作为乡镇政府地位和权力的重要源泉,又被乡镇一级政权存在党的一元化领导的历史传统和坚持党的领导不明确所强化。坚持党的领导在理论上是极其抽象的,往往把乡镇党委对乡镇政府的领导关系理解为领导与被领导的两个层次关系,这就导致乡镇党委在实际上高于乡镇政府,乡镇政府低于乡镇党委之下,乡镇党委和乡镇政府关系因此而成为两个等级的关系。特别是乡镇党委对乡镇政府的组织领导往往被理解为向乡镇政府推荐干部。乡镇党委认为乡镇党委的重要职责是负责向乡镇人大和乡镇政府推荐主要干部,乡镇党委推荐乡镇长,上级党委批准,然后才由乡镇人大确认。乡镇党委实际上控制了乡镇政府人事权。这说明理顺乡镇党政关系,仅靠抽象的原则和精神是不够的,单凭下达文件和思想输入是不行的,最需要的是从国家层次上把党政分工具体化,制度化,这就不得不从规范乡镇党政关系入手。共产党的组织组织纪律也迫使乡镇政府人员不得不对党的权力加以认同。共产党组织是一个有严格组织纪律的革命性团体,党员必须无条件服从党组织的决定,乡镇长和乡镇人大主席作为党员和党委成员也就必须无条件地服从乡镇党委决定。

中国乡镇政府权力的合法性来源,除来源中国共产党乡镇党委外,还来源于乡镇人民代表大会。人民代表大会的国家体制是中国法定的国家体制,各级人民代表大会构成国家权力机关,是国家权力中心,同级其他国家机关,如行政机关,审判机关和检察机关都由它产生,并对其负责,受其监督。乡镇人民代表大会有权选举产生乡镇政府,乡镇政府应对乡镇人民代表大会负责,并受其监督。但这仅仅是一种法律上的理想,而在实际政治生活中,乡镇人民代表大会的职权远远没有完全行使出来,其在乡镇一级国家体制中至高无上的地位也没完全体现出来。相反,乡镇政府往往被说成是乡镇一级的国家权力中心,这种误解了的认识并得到人们习以为常的认同,这不得不说是乡镇人民代表大会制度的严重扭曲,也不得不说乡镇人民的权力存在异化。

中国乡镇政府权力合法性来源于乡镇人民代表大会,这同“主权在民”的民主理论联系在一起的。“主权在民”是一种民权主义思想,但这种观念受中国传统政治文化中对人性认识的误区的影响,成为一种没有将权力落实到个人的民主观念,这种观念是一种“人民拜物教”。台湾学者钱永祥在为《职邦论》中针对中国的国民性写道:“相信浊世板荡沉沦之馀,仅存的醇美善良的力量,就是一个只受压迫而从不压迫人,只遭剥削而从不剥削人,与权力和利益彻底绝缘的‘人民。’至于如何将芸芸众生搏揉成一个集体人格,服务各种政治目的,那就是政治势力的专利了。在人民拜物教的引导下,不仅统治者的正当性找到了安身之所,世间黑白善恶的区辨也昭然若揭。政府只要能取得人民的祝福,自然也就没有制衡限制权的需要。”[i]中国共产党深化了对民权主义的认识,强调直接民主是民权主义的精髓,但也没有摆脱中国传统政治文化的“人民拜物教,”有的学者把基层民主的本质概括为中国共产党的群众路线。王振耀同志在其所著的著作《中国村民自治理论与实践探索》的“前言”中说:“基层民主,本质上就是坚持和发展党的群众路线,是群众路线的制度化。”[ii] 这里所说的群众路线,一般是指尊重多数人的意见,隐含了多数专政的意思。由此可见,中国基层民主的深层次理念是比较模糊的,隐含着中国传统政治文化的“人民拜物教”思想。

为了克服中国乡镇政府权力合法性来源的双重性,有学者把规范乡镇党政关系着眼点放到将中国共产党这个领导主体纳入国家体制之中,以充实和完善党政分开制度。乡镇党委是乡镇政权组织权力结构的重心,要改变这种局面,就必须尊重权力转移的客观规律。事实已证明,在现实条件下,如果简单地把权力重心从乡镇党委向乡镇人民代表大会或乡镇政府转变,会出现较大的社会震荡,以至于支付过高的改革成本,也必然会遭遇更大的主力。

权力主体转移因素的有限目标是:选择保持乡镇党委政治实体,承认乡镇党委的领导权力和乡镇政党委的行政化,但要改变乡镇党委权力行为的名分,把乡镇党委领导纳入国家体制,用国家权力机构的名义行使政治领导权。既使这个有限的目标,在目前还是有很大的难度,规范乡镇党政关系还有一个漫长的路要探索。

为了克服中国乡镇政府权力合法性来源的双重性,有学者还提出确立乡镇人民代表大会对乡镇政府的主导地位的观点。这种观点是将现存的乡镇政权体制纳入法定的国家体制,而现存的乡镇政权体制本身名义就是这样的体制。

我们认为规范乡镇党政关系最有效的、最直接的、最彻底的途径是推行乡镇党政权力的民主选举,特别是乡镇长的民主选举。当然,这只能作一个长期的目标而被选择。

其次是乡镇政府合法权力的法制缺位。

乡镇党政并立,使得宪法及其他法律规定虚幻化,并导致乡镇基层民主立法严重滞后。乡镇基层民主立法的指导思想受一种追求完善无缺的法律形式的观念支配,立法往往以试行法、暂行法的方式而存在,使法律缺乏严肃性。中国农村长期实行党的一元化领导,而党的一元化领导又受习惯法支持,农民自发的认同这种习惯法,这种习惯法也有损乡镇政府权力的合法性,从而破坏政府的权威性。

其三是乡镇政府合法权力行使缺乏程序。

乡镇政权组织合理的职能分化是以明确的程序规范为前提,进而确立各种权力组织功能和分工。乡镇政府权力行使缺乏程序是中国基层社会公共政治生活主要缺陷。长期以来,乡镇党政权力组织的工作程序,没有公开而准确的规定,主要依赖于习惯摸索,因而带有很大的随意性。

乡镇政权的随意性往往是对上负责现时造成的。乡镇党委服从县级党委领导、包括政治领导和组织领导,并随着乡镇经济和社会的全面发展,越来越具有实际的领导意义。乡镇人民代表大会和县人民代表大会受县人大常委会的长期工作指导,乡镇级选举委员会在短期的选举期间服从县级人大常委会领导。特别乡镇政府负责的公共事务较复杂,乡镇政府比其它两个部门更全面和较具体地服从县级政府领导,乡镇政府的大多数工作机构都是县级政府相关部门的对口机构。乡镇政府往往按县级政府意旨,行使权力,处理公共事务。

为了消除这种随意性,有限的目标是对乡镇党政人员进行思想道德教育,进而选择选择制定最简便的乡镇权力组织工作条例,力戒用模糊语言来说明和规定各种权限,并保证权力的变动以程序进行;制定地方性、区域性的规范的章程,但这些规范和章程不能和宪法及其他国家统一的法规相冲突。

规范乡镇政权行为程序的长远目标是进行乡镇长选取选举,这种选举是一把双刃剑,是对乡镇政权权力的行使者的最大压力。

其四是乡镇政府合法权力缺乏统一性。

中国乡镇政府的经济管理职能普遍存在被人为分割的现象,乡镇政府组织之间的职能与权限存在矛盾。政社分开,无疑是一种正确的方向选择,但政社分开仅仅是规范乡镇政府组织之间的职能与权限的开始。由于对政社分开认识不一致,乡镇政府职能与权限就缺乏统一。一些地方对政社分开作了片面的理解,认为政社分开就是把公社的社队企业办公室开拓为乡镇级的经济联合社或农工商服务公司,取代了乡镇政府领导和管理工业经济的职能。这种结果使乡镇政府成为专司农业经济管理的组织。由于“政社分开”的界限模糊,削弱乡镇政府对农业、渔业、畜牧业和水利等经济活动和公共事务的管理职能。实际上,行政性经济管理职能是商品经济充分发展的一个重要条件,任何产业经济,活动都存在利益契约无法调节的矛盾,存在市场无能为力的地方,市场从根本上不可能保障经济秩序。这说明任何经济组织根本无法承担完整的经济管理功能,仅有乡镇政府的管理介入,经济管理职能的适当发挥,经济活动才会顺利进。

计划经济与市场经济的矛盾在乡镇经济中难以统一。乡镇政府一方要支持农民自主经营企业和从事商业交换,按市场规律变化进行经营,另一方面又要贯彻国家的经济安排,如种植烟草,甜菜等,靠乡镇干部督促或农村完成,以保证国民经济正常运行。而这两个方面往往是乡镇政府难以做到的,乡镇政府经常是既不能兼顾市场,又不能过分使用行政手段,陷入两难境地之中,加上乡镇政府在客观上又有丧失负责权的可能性,这就损害了乡镇政府在农村基层政权的权威和形象。

克服乡镇政府权力的不完整性,确保乡镇政府在高频场经济中行政性经济管理职,可选择通过乡镇长选取举方式确保农民广泛参与的权利,并同乡镇政府建成立常规性的合作机制,这就可以克服乡镇政府在计划经济与市场经济的矛盾,为乡镇商品经济充分发展创造条件。



 

参考文献:

 

[i]詹姆士·麦  亚历山大·汉弥尔顿  约翰·杰.《职邦论》[M].:猫头鹰出版,2000.10.

[ii]王振耀.《中国村民自治理论与实践探索》[M].: 宗教文化出版社,2000.3.

 

 

作者系深圳大学中国经济特区研究中心兼职研究员

深圳大学管理学院副教授,法学博士

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